国家如何引导经济发展到需要的地方和人们

加强地方计划,更好地支持贫困地区的战略

国家如何引导经济发展到需要的地方和人们
蓝色,黑色和白色的城市地图插图
泰蒂安娜·雷耶夫斯卡(Tetiana Raievska) 盖蒂图片社

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来自各种来源的数据表明,在经济困难地区长大的美国人的学校学习成绩较低,犯罪率较高,各种健康和环境危害以及向上流动性较低。这些劣势的后果已经在冠状病毒大流行期间表现得十分明显,因为低收入社区和种族和少数族裔社区承担了该病毒的全部费用。

为了解决当地的差距并帮助挣扎的地区蓬勃发展,过去40年来,各级政府已在一系列针对地理位置的或“基于地点的”经济发展计划上花费了数千亿美元,其中大多数是以金融形式激励措施-旨在增加就业机会和商业投资,激励房地产开发或增加特定地方的房地产价值。

但是,以前的研究表明,基于场所的计划通常无法使他们打算帮助的场所和人员受益。为了更好地理解缺乏有效性的原因,皮尤慈善信托基金会对研究组织,学者和政府进行的100多项研究进行了文献综述,其中包括40多个州的研究。皮尤公司的工作人员还对国家专家,政府官员和研究人员进行了30多次采访。该分析的重点是州政府,因为它们在基于地方的开发工作中发挥着核心作用,有助于管理主要的联邦经济和社区发展计划,设计自己的倡议并制定法律来规定地方政府计划的运作方式。

皮尤(Pew)的分析发现,各州用来在地理上定位其计划的标准通常是构思错误或过时的,其结果是,计划最终只能服务于富裕地区而不是处境不利的地区。即使计划确实到达了预期的社区,它们通常也不适合为居民提供帮助。

皮尤(Pew)的研究表明,要开始解决这些问题,各州应:

  • 使用量化指标来确定计划目标。 为了确保给需要帮助的社区带来好处,决策者应使用精心选择的客观困境衡量方法来确定合格的地区。
  • 系统评估地理位置定位。 州应定期检查使用程序的企业的位置,以识别和纠正较富裕地区无意中受益的情况。
  • 定期更新一组合格的位置。 由于当地经济状况会随着时间变化,因此决策者应定期检查可提供哪些计划,以确保这些地方仍需要帮助。
  • 根据当地需求量身定制经济发展战略。 单靠财政激励措施可能不足以鼓励在缺乏训练有素的工人或必要的基础设施的地区进行私人投资,因此决策者应解决这些增长的先决条件。
  • 为低收入居民创造就业机会。 即使成功地鼓励对贫困地区进行投资的计划也可能不会为当地居民带来好处,因此各州应采用策略(例如,优先考虑向没有大学学位的人提供良好工作的行业),以帮助将经济利益引导给社区成员。

一些州正在证明进步是可能的。例如,针对评估显示有针对性的评估,新泽西州和北卡罗来纳州改变了他们的方法,以更有效地将收益引导到预定的地点。通过类似的改革,其他州的决策者可以确保以地方为基础的经济发展计划有助于在美国一些最贫穷的社区中消除贫困,失业和投资减少。

地方经济发展计划

为本报告的目的,基于地方的经济发展计划是政府的举措,它们是:

  • 旨在缓解集中的经济困境,例如失业和贫困。
  • 例如,通过提供更多慷慨的利益,直接将资源直接用于有限的地理区域或向其提供优惠待遇。
  • 寻求鼓励经济活动,例如在这些地区创造就业机会,房地产开发或业务扩展。

该定义包含许多营业税激励措施,以及一些研究人员经常将其归类为社区发展而非经济发展的计划,例如针对地理位置的住房计划。 1 本报告的附录描述了七个计划类型-社区发展整笔拨款,企业区域,创造就业和投资税收抵免,低收入住房税收抵免,新市场税收抵免,机会区域和税收增加融资-所有这些都适合定义,前提是它们包括地理成分。除了这七个大类之外,州决策者还创建其他州特定的基于地方的计划。

除了针对特定地理位置的计划外,政府还使用一系列经过经济状况调查的计划,以提高个人的收入安全和劳动力市场机会,无论他们身在何处。确定基于地点的策略和基于人员的策略之间的适当平衡超出了本分析的范围,但是随后的建议强调,当政府选择使用基于地点的计划时,这些举措应加强所需的位置并实现其预期目标。

基于位置的程序如何工作,为什么令人失望

几十年来,地方,州和联邦政策制定者一直在采取措施来加强贫困地区的经济。在1970年代和1980年代,随着政策制定者试图扭转美国许多大城市的人口流失和经济下滑的局面,针对企业,开发商和投资者的针对地理位置的税收优惠和其他财务激励措施成为政府的主要手段。到1990年代,大多数州都在授权增税融资(TIF)和企业区,这些方案在全国各地仍广泛使用。2 (有关基于位置的程序类型的说明,请参见表1和附录。)

如今,基于地方的计划仍然是政府加强陷入困境的地方经济的主要策略,纳税人每年要为此付出数百亿美元的代价。例如,为创造就业机会的公司提供的税收抵免是迄今为止最昂贵的州商业激励措施。3 而且,州通常会为那些在经济困难地区设立或扩张的公司提供更大的信用或放宽资格标准。

表格1

针对地理位置的计划使用各种经济手段 发展策略

地方性计划的主要类型

程序名称或类型 描述 地理定位方法
社区发展整笔拨款 旨在对抗疫病,帮助低收入人群并响应紧急公共福利需求的联邦资助计划使地方政府可以选择如何使用分配的资金。 较大的城市和市区县根据贫困率,人口规模和人口增长等因素直接从联邦政府获得资金。对于较小的城市和县,州充当中介机构,根据竞争性申请流程分配资金。
企业专区 当企业在指定地区找到并雇用时,会获得一系列税收减免。 市政当局向州政府申请将当地指定为区域。为了符合条件,地区必须表现出困境,该困境由贫困和失业率等因素衡量。
创造就业和投资税收抵免 公司同意增加工人或进行资本投资以换取国家税收抵免。 该计划通常在全州范围内提供,但经常为企业提供更大的信用额度或放宽在受灾地区运营的资格标准。
联邦低收入住房税收抵免 州住房机构使用竞争性申请程序将联邦税收抵免分配给致力于建造或翻修负担得起的租赁住房的开发商。 信贷可在全国范围内使用,但该计划为低收入人口普查区和高住房成本地区的发展提供了增强的信贷。各国决定将这些地理区域划分优先级的程度。
联邦新市场税收抵免 联邦政府使用竞争性申请流程将税收抵免分配给称为社区发展实体(CDE)的专门金融中介。 CDE将信用额出售给投资者,并使用收益在针对性的人口普查领域投资于企业和非营利组织。 CDE投资必须在合格的地区(主要是高贫困或中等家庭收入较低的地区)进行,或者必须为低收入的个人或群体服务。在评估申请时,联邦官员向计划投资于严重困境地区的组织奖励积分。
机会区 个人和公司将资本收益定向到专门的投资基金时会获得税收减免,后者又按指定的人口普查领域投资于企业或房地产。 根据联邦法律,州长有权选择区域,但必须选择贫困率高或中位数收入低的区域。州长还可以选择与这些地区相邻的一些地区。
税收增量融资(TIF) 地方政府使用指定的TIF地区增加的税收来支付这些地区的开发成本。 地方政府将地区指定为TIF地区,其资格由州法规决定。大多数州将TIF地区限制为“疫病”地区,通常至少部分依赖定性标准来定义疫病。

©2021皮尤慈善基金会

尽管地方,州和联邦政策制定者共同承担设计和管理基于地方的计划的责任,但州在确定哪些地区符合许多最大计划的条件方面发挥着至关重要的作用。除了制定和针对诸如创造就业机会税收抵免之类的州激励措施外,州立法者还制定法规,授权地方政府使用关键工具,例如TIF,“ TIF是美国使用最广泛的地方计划,为美国的经济发展提供资金。 ”4 在这样做的过程中,他们决定是否以及如何将本地计划针对贫困地区。

州政府还制定了关键联邦计划的资格决定。例如,州住房官员创建了计分系统,该系统使用每年80亿美元的低收入住房税收抵免(LIHTC)来帮助确定将在哪里建设项目,“该国是建造经济适用房的最大资金来源。”5 同样,人口稠密的城市和县区会根据社区发展整体拨款(CDBG)计划自动获得收益,该计划自1970年代以来已为当地提供了总计1500亿美元的援助,但各州仍需将资金分配给较小的管辖区。6 由州长而不是联邦官员做出的最终决定权是哪些邻国符合机会区计划的要求。该计划由国会于2017年制定,前美国财政部长史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin)预测,在资本利得税减免的刺激下将带来1000亿美元的新投资。7

定位错误

数十年的研究表明,政府一直在努力有效地在地理上定位计划。 TIF,企业区,CDBG和其他旨在将经济活动引导到困境地区的计划通常最终会使较富裕的社区受益。 8 例如,在科罗拉多州,缅因州,马里兰州和明尼苏达州进行的研究发现,这些州在将企业区计划定位于受灾地区方面做得很差。9 早期迹象表明,许多州在新的联邦机会区计划中可能也遇到了类似的困难。10

定位问题的部分原因在于,基于位置的计划的资格通常会扩展到经济困难程度不同的地点,并且企业和开发商是否可以在经营状况良好的地区相对于在经营状况好的地区获得相同的税收或其他激励措施挣扎中,他们通常更喜欢前者。结果,收益往往流向苦恼最严重的合格地区,而最苦苦挣扎的地区却很少获得投资。

“ TIF,企业区,CDBG和其他旨在将经济活动引导到困境地区的计划常常最终使较富裕的社区受益。”

针对性不佳还反映了决策者面临的两个竞争压力:改善贫困地区经济状况的需求以及吸引企业在全州范围内寻找和雇用员工的更广泛要求。当这些目标发生冲突时,全州经济发展通常会获胜。随着时间的流逝,立法者通常会稀释基于位置的计划的地理重点,以适应希望在位置上获得最大灵活性的企业。11

此外,即使州有效地将基于地点的干预措施引导到适当的地点,它们也往往无法成功实现其最终目标:为生活在困境中的社区的人们提供帮助。例如,在贫困地区创造就业机会的程序通常无法保证当地居民会填补这些就业机会。

这些失败代表着错失良机,不仅可以广泛地促进繁荣,而且还可以消除种族不平等。低收入的黑人和拉美裔美国人生活在极度贫困的人口普查区中的可能性分别是经济上类似的白人的五倍和三倍。在这些地区,至少有40%的居民生活在联邦贫困线以下。12 结果,有色人种常常面临“在非常贫穷的地方贫穷的双重负担”。13

“此外,即使州有效地将基于地点的干预措施引导到适当的地点,他们也常常无法成功实现其最终目标:为生活在困境中的人们提供帮助。”

当然,更好地定位基于场所的程序并不能单独消除种族不平等现象。但是,如果政策制定者将花费数十亿美元用于主要为黑人和西班牙裔社区提供援助的计划,则他们应确保他们选择的举措使这些社区及其居民受益。

改善针对场所计划的针对性的策略

使用量化指标确定目标计划

芝加哥前市长理查德·戴利(Richard M. Daley)(D)曾经宣布,增税融资是促进其城市发展的“镇上唯一游戏”。14 尽管该计划旨在重建陷入困境的地区,但芝加哥领导人不仅在受困社区中,而且还在该市一些最繁荣的社区中创建了TIF区,以资助重要的发展项目。在戴利时代,TIF被用来在芝加哥市中心建造豪华的办公楼,并创建了千禧公园,而他的继任人Rahm Emanuel(D)花了TIF来翻新海军码头,这是该市的顶级旅游景点之一。 15 2019年,TIF从芝加哥市政府,公立学校和其他地方税收部门转移了9亿美元的财产税收入,主要用于较富裕地区的开发项目,从而可能为全市范围的服务留出更少的钱。当年TIF收入最高的9个地区中,有8个位于市区或附近。16

芝加哥的领导人之所以能够如此广泛地使用TIF,部分原因是伊利诺伊州制定该计划的法规在关键点上含糊不清。如果符合13个条件中的任何五个条件,则地方官员可以宣布该区域“枯竭”并有资格获得TIF,包括高度主观的指标,例如“陈旧”和“土地使用或布局不良”。 17 全国各地的许多TIF计划以及其他基于地方的计划都依赖类似的模糊标准。18

盖蒂图片社
芝加哥的天际线在千禧公园的普利兹克阁后面。该公园于2004年开放,是使用税收增量融资创建的。
利乐影像 盖蒂图片社

各国可以通过采取客观的统计措施来应对这一挑战,例如贫困和失业率以及人均收入。但是,并不是所有指标都能有效地衡量所有辖区的困境,因此决策者在选择量化标准或冒意外后果时必须格外小心。例如,根据联邦法律,州长可以将贫困率高或家庭收入中位数低的人口普查区指定为机会区。而且由于全日制学生通常很少或几乎没有收入,因此这些标准将计划的资格扩展到许多精英的公立和私立大学校园或毗邻地区,包括那些没有其他困扰迹象(例如废弃的建筑物或缺乏私人投资)的地区。例如,在加利福尼亚州,南加州大学的两个区域被视为机会区。其中一个地区的官方贫困率是88%,但是99%的居民就读于大学,该校的本科生每年学费将近60,000美元。19

相比之下,新泽西州在改进量化标准的使用方面取得了成功,该标准用于衡量遇险情况并准确地确定干预目标。 2017年,该州社区事务部着手更新“市政振兴指数”(MRI),该指数是根据经济困难对该州的565个市政进行排名的,州官员使用该指数来针对多个计划。该部门首先使用MRI最新(2008年)版本中包含的指标来计算排名,但具有更多最新数据。

该分析产生了一些令人惊讶的结果。例如,温菲尔德镇(Winfield Township)是一个贫困率较低的中产阶级卧室社区,被列为新泽西州第二大苦恼的直辖市,而在诸如坎登(Camden),纽瓦克(Newark)和大西洋城(Atlantic City)等较贫穷的城市之前。20 仔细检查发现,两个指标(与房屋相关)在很大程度上影响了特质结果。首先,为了反映老年人社区的基础设施需求,MRI对1960年前住房份额较大的市镇感到更加苦恼,但是在实践中,该措施使MRI与高质量的老年人住房以及更多的地方混在一起。麻烦的语言环境。这有助于提高Winfield Township的等级,该等级是在第二次世界大战期间为在附近的船厂安置工人而建造的。

新泽西州卡姆登(Camden)的一条街道上坑洼。在2017年更新了市政振兴指数之后,该州将卡姆登市指定为最苦恼的自治市。
彼德·维斯玛 盖蒂图片社

其次,MRI考虑到管道不完整(例如缺乏冲水马桶)的房屋的百分比。尽管该指标在1979年引入MRI时可能有助于测量窘迫,但到2017年,它已基本过时,因为在大多数城市中,不到500个家庭中只有不到1个的家庭没有完整的管道。21 结果,该指标上的很小差异(例如零或1%的房屋缺乏完整的管道系统)可能会大大改变评级。

根据这些发现,该部门在全国范围内开展了一项类似指标的研究,以找出更好的标准,选择了15名有前途的候选人,并对这些指标进行了实证分析。例如,该部门基于一项研究,研究了这些标准之间相互关联的程度,该研究表明,尽管每个指标都应为该指标添加一些不同的内容,但与其他指标完全不相关的一个标准可能无法衡量困境。

“新泽西州已经成功地改进了其使用定量标准来衡量困扰和准确地针对干预措施的做法。”

最后,该部门确定了10项指标,包括一系列经济,社会,人口和财政措施。例如,它选择了拥有高中文凭的居民比例,而不是至少拥有学士学位的比例,因为后者倾向于“使那些受过大学教育的居民高度集中,但也有很多人的社区难以解决”贫穷。”22 有了这些新指标,卡姆登(Camden)在2017年指数中排名新泽西州最苦恼的城市。23 如今,纽约州正在使用更新后的MRI来针对一系列计划,包括旨在帮助市政当局扭转困境中的社区的财政和技术援助计划,以及用于支持低收入住房和社区振兴的税收抵免。24

系统评估地理位置定位

2016年,马里兰州立法服务部(DLS)的工作人员-对提供针对性定位见解的基于地点的计划进行定期评估-研究了用于修复历史建筑的税收抵免,并确定该计划的针对性规则只是部分实现了预期目标。25 在DLS审查之前的几年中,马里兰州立法者增加了一些条款,以直接向该计划中历史上代表性不足的地区提供好处,并限制可能位于任何一个辖区的信贷资助项目的份额,此规定旨在减少巴尔的摩在该计划中的统治地位。26 审查发现,尽管所做的更改确实有效地限制了巴尔的摩已批准项目的数量,但这些更改也导致该市积压了其他有价值的申请。27

此外,分析表明,达到代表性不足的司法管辖区的努力几乎是无关紧要的,因为来自巴尔的摩外部的申请量非常小,以至于无论州在历史上代表性是否不足,该州通常无论如何都会批准这些申请。28 基于这些发现,当立法者在2016年再次修订该计划时,他们取消了要求官员考虑司法管辖区历史上代表性不足的要求。29

如马里兰州的示例所示,直接指导基于位置的计划的良好意图可能会产生意想不到的结果,因此各州需要定期评估目标以发现问题并改善结果。迄今为止,各州还没有始终如一地进行必要的评估,而当它们这样做时,它们通常一次只关注一个计划,而不是评估其基于地点的经济发展计划的全部投资组合。原因之一是基于地方的计划的责任分散在各级政府和多个机构中。

为了确保他们拥有更全面的信息,州决策者应指定一个机构,对其州的目标策略进行定期分析。在已经有评估经济发展税收优惠措施的州,例如马里兰州(DLS定期评估税收抵免的州),立法者可以要求这些研究包括对目标条款的审查。30

政策制定者还可以采取行动,确保研究该计划的分析师拥有可以得出有意义结论的数据。缺乏此类数据通常是有效评估的重要障碍。信息(例如,哪些类型的地区符合条件,在该计划下进行的投资,哪些企业正在获得激励以及这些企业从事的经济活动)经常很少,甚至有时根本不存在。例如,国会在2017年建立了机会区之后,研究人员甚至政府官员都缺乏有关该计划绩效的数据。正如一位记者所说:“无法以其他任何方式跟踪项目的州和地方领导人,都依靠自我报道,八卦和地方新闻。”31 尽管2019年引入的报税表包含一些报告要求,但一系列利益相关者(包括双方的国会议员,该计划的批评者以及最初构思此想法的组织)继续呼吁制定其他报告规则。32

“直接指导基于地方的计划的善意努力可能会产生意想不到的结果,因此各州需要定期评估目标以发现问题并改善结果。”

除了程序性数据之外,各州还依靠经济,人口和社会指标来确定和检查提供程序的区域以及企业和开发人员实际在哪些地方使用了激励措施,并确定这些地方是否令人苦恼。与特定于计划的信息不同,此类数据很多都可以从美国人口普查局等来源获得。但是,研究人员和决策者仍然面临着寻找可靠和最新数据的挑战,尤其是当他们专注于诸如社区或人口普查区之类的小区域时。33

当政府或其他利益相关者缺乏数据来回答有关本地的重要问题时,他们可以收集新信息。在这方面,底特律在2013-14年度跟踪疫情的工作提供了一个特别雄心勃勃的例子。在非营利组织,政府官员,私人出资者,研究人员和当地企业的共同指导下,该计划部署了约150名当地居民,以评估和拍照该市的380,000个包裹,并查找火灾损失,窗户破损,垃圾堆满的院子,以及其他出现问题的迹象。34 该研究帮助确定了处于稳定与更大的疫病和遗弃之间的临界点的居民区,并且根据调查结果,市工作队建议特定的居民区获得财产整治资金。35

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涂鸦覆盖了底特律的一所废弃房屋。该市追踪疫情的倡议帮助一个工作组建议哪些社区应该获得财产补救资金。
彼得·贝克 盖蒂图片社

定期更新一组合格的位置

2008年,华盛顿特区诺玛(NoMa)社区的改建成为全国新闻。 纽约时报 宣布NoMa(“马萨诸塞州大道北部”的简称)为“华盛顿最新,最热的商业街区,预计住宅开发将紧随其后。”时代广场地铁站的建设 据报道,这有助于在一个“以前主要容纳停车场,仓库和轻工业”的社区掀起建筑热潮。36 联邦政府机构正迁往NoMa(距美国国会大厦仅几步之遥),国家公共广播电台已宣布计划将其总部迁至那里。37

但是,当大萧条(Great Recession)减慢了社区的发展时,哥伦比亚特区理事会成员开始担心转型将停滞不前,并于2009年在诺玛(NoMa)批准了住宅税的减免。38 十年后,从几乎所有方面来看,NoMa都在蓬勃发展。大约四分之三的居民是大学毕业生,家庭收入中位数超过10万美元。39 但是,在议会颁布这些法规的十年后,减免财产税继续使纽约市每年损失500万美元。40 正如NoMa减排所表明的那样,基于地方的计划可能在转向经济困境之后很长时间仍以以前的困境地区为目标,将稀缺的资源转移到富裕的地区,而牺牲了继续挣扎的地区的发展。为了避免这些结果,政策制定者应定期更新其符合条件的地点列表。

“基于地方的计划可能在转向经济困境之后很长时间仍以以前的困境地区为目标,将稀缺的资源转移到富裕的地区,以牺牲继续挣扎的地区的发展为代价。”

一些计划,例如许多就业机会创造和投资税收抵免,包括要求定期修改目标。以肯塔基州为例,该州每年都会根据可计算失业率和教育程度等因素的公式,更新可在肯塔基州商业投资计划(KBI)(该州最大的经济发展计划之一)下获得更多慷慨奖励的企业名单。素养。41 州官员报告说,这些更新非常有价值,因为它们使县在面临严重的经济挫折(例如主要雇主离职)时能够迅速获得资格。42 而且,尽管贫困县通常仍然贫穷,但情况有时确实会改善到一个县不再有资格获得增强的KBI激励的资格:在过去三年中,该州已将一个县从清单中删除。43

但是,KBI和其他创造就业机会的激励措施是例外。大多数基于场所的计划(包括企业区域和TIF)很少修改其合格地点列表。在官员重新访问区域之前,区域通常会保留企业区域状态10年或更长时间,并且TIF指定可以保留20年或更长时间。其他程序不包括任何用于更新合格区域的机制。机会区就是这样一种情况,在此程序中,名称仅在十年后过期,并且不会被替换。44

缺少对TIF,企业区域和机会区域的频繁修订尤其令人担忧,因为这些计划的目标是较小的地理区域,例如社区或人口普查区域,在这些区域中,情况可能会迅速变化。例如,州长选择的许多人口普查区作为机会区,尽管与该国大部分地区相比是贫穷的,但在该计划启动之前已经享受了可观的经济收益。45 如果这些改进在未来几年继续下去,数十亿美元的纳税人补贴投资可能会直接投向那些已经经历了扭亏为盈的领域,而不是政策制定者表示该计划旨在提供帮助的困境地区。针对这种担忧,一些国会议员正在讨论在原定的10年到期日之前从该计划中删除高收入地区,并允许各州提名替代者。46

根据当地需求量身定制经济发展战略

北卡罗莱纳州使用排名系统来确定地方是否有资格实施基于地方的计划,并根据其苦难程度将县分为三个等级。截至2015年,纽约州使用这些分类来确定15个计划的目标,从CDBG和LIHTC到州的垃圾中和计划。 47 但是,立法人员的评估发现,该系统无法有效地将资源定向到最需要的县:在国家使用该系统的7140万美元中,只有24%分配给了最苦恼的县。48 (参见图1。)该结果指出,主要原因是,许多县缺乏基础设施和熟练劳动力等商业投资的先决条件。49

正如北卡罗来纳州的经验所表明的那样,即使是慷慨的激励措施也可能不足以说服企业将其安置在缺少工人,宽带互联网服务,运输网络或其他所需资源的地方。通常必须克服这些缺点,才能使城市,县或社区吸引私人投资。此外,一些地方性举措要求地方政府申请资金或提供人员来管理该计划,这些要求可能会给参与尤其是贫困的农村市政当局带来极大的障碍。50

一些最成功的基于场所的计划包括解决这些障碍的资金,而不是简单地为企业,开发商和投资者提供财务激励。例如,田纳西河谷管理局(TVA)在大萧条期间为该国最贫困的地区之一提供了电力和基础设施,这些改进反过来又吸引了该地区更好的工作并大大提高了工资,从而产生了持续的收益。数十年。51 同样,授权区是国会在1993年创建的企业版的联邦版本,为每个区提供了1亿美元的大笔赠款,用于员工培训等目的。研究表明,该计划在最初指定的地区增加了就业,减少了贫困,同时仅导致了适度的租金上涨。52

“即使采取慷慨的激励措施,也可能不足以说服企业将其安置在缺少工人,宽带互联网服务,运输网络或其他所需资源的地方。”

最近的经济研究指出,州可以采用一系列策略来复制这些令人鼓舞的结果,包括劳动力培训,基础设施投资,定制的业务服务以及简化的土地使用法规。53 但是,即使政府使用这些方法,他们也很少将其专门针对贫困地区(CDBG计划是一个例外),或者将相当的财政资源用于激励措施。54

政策制定者还应考虑哪些计划最适合其试图帮助的领域。通常,创造就业机会和商务吸引力计划更适合大城市,例如大都市地区。55 当政府针对社区创造就业计划时,这些努力通常会面临实际挑战,例如,分区规则妨碍了住宅社区的商业发展或工人通勤,这阻碍了在创造就业的社区内实现收益。例如,科罗拉多州2020年的一项评估发现,在城市企业区中,参与企业雇用的大多数工人(其中86%为工人)不在该地区居住。56

为低收入居民创造就业机会

今天的以地方为基础的计划出现在1970年代和1980年代,但它们并不是美国首次涉足地理定位的经济发展。尽管一些早期的地方性计划(例如TVA)取得了显著成就,但其他一些计划大多被作为告诫故事而被记住-也许除了城市更新外,别无其他。

由国会于1949年创建的城市更新为城市拆除联邦的贫民窟提供了联邦资金,为新的发展铺平了道路。但是,由于该计划的结果,在针对重建的地区,成千上万的居民通过卓越的土地流离失所,得不到充分的补偿,而这些伤害却对黑人家庭造成了不成比例的影响。57 例如,在得克萨斯州拉伯克市,一个只有8%人口是有色人种的城市,该计划在1960年代后期使大约1,281户家庭流离失所,其中没有一个是白人。58 在全国范围内,许多种族和少数民族社区简直就被地图推倒了。59

城市更新的历史提醒我们,以地方为基础的计划所要做的不只是改善其所针对的地方的经济或物质结构,还需要更多的工作。为了真正取得成功,他们必须使这些地区的居民受益。 1974年,国会以CDBG代替了市区重建,但是新一代的地方性计划仍在努力为当地居民服务。

州有时会制定旨在确保目标人群受益的要求,但并非总是成功。例如,加利福尼亚州在2013年为位于贫困地区的企业提供了税收抵免,并要求参与公司从诸如先前被判重罪和长期失业的人等团体中雇用。但是,该程序未得到充分利用。企业在2017年索取了250万美元的信用额,仅占州官员在构思该计划时该年预计的1.72亿美元索偿额的一小部分。60 国家的审查表明,激励措施太小,行政障碍太大,无法说服公司从目标群体中聘用。61

“基于地方的计划必须做的不仅仅是改善目标地区的经济或物质结构;要真正取得成功,它们必须使那些地区的居民受益。”

 

尽管政府可以尝试通过简单地使激励措施更加慷慨来解决这个问题,但这样做可能并不负担得起或具有成本效益。相反,他们可能拥有更多成功的拥抱策略,以确保准员工具备按需技能。例如,“第一手”招聘政策要求某些企业或房地产开发考虑目标群体的申请人,但如果找不到合适的候选人,还允许这些公司到其他地方寻找。一些研究表明,当政府官员在确定候选人并将政策与劳动力培训计划联系起来时发挥积极作用时,第一手要求往往最有效。62

例如,旧金山预先筛选候选人,进行面试,并通过在线门户网站将劳动力培训毕业生与雇主联系起来。63 这种方法可以使企业更轻松地填补空缺,同时还可以帮助目标人群找到工作。但是,第一手资料系统的价值取决于政府有效管理和实施政策的能力,方法是培训一批合格的候选人,确定需要参与的公司或房地产项目,并跟踪公司的合规情况。64

另一种选择是将基于场所的激励措施导向最有可能为受灾地区居民提供良好工作的行业。但是,确定合适的行业需要仔细评估。在要求居民拥有大学学历甚至高中文凭的地区,创造需要高级学位的工作几乎无济于事。但是,考虑到低工资和有限的福利,对许多雇用受过低教育的工人的行业进行补贴(例如招待和餐饮服务)可能也不是最佳选择。布鲁金斯学会(Brookings Institution)2018年的一项研究表明,需要专业技能的行业更有可能为缺乏学士学位的人提供提供“稳定的中产阶级工资和福利”的工作。65 该报告发现,除了传统的工人阶级工作来源(例如制造业和建筑业)之外,工程和信息技术等行业还为没有学士学位的人们提供了好工作。66

在大多数情况下,政策制定者在选择接受地方性计划激励的行业时,并未优先考虑为居民提供更好的工作机会。而且许多主要的基于地点的计划都不会以任何方式针对特定行业。例如,各州通常会向一系列企业提供就业机会税收抵免,只要他们在国内或国际上销售其产品,从而从州外获取收入即可。许多州级企业专区计划甚至没有该限制。一项针对佛罗里达州企业区计划的研究发现,该计划取得的成效比其他激励措施要差,部分原因是它没有包含任何针对行业的目标。该计划的范围如此之广,以至于那些因其业务依赖佛罗里达的自然资源或经济而不得不在该州定居的公司也有资格。 67

无论政府采用哪种策略,都应衡量其努力的结果。不幸的是,尽管州和地方政府并没有始终如一地评估基于位置的计划是否在帮助预期的地点,但他们在收集和分析有关该计划是否为居民服务的数据方面做得甚至更少。但是,包括科罗拉多州和马里兰州在内的一些州已经审查了某些计划以确定谁受益,而俄勒冈州的波特兰市等一些将低收入居民和有色人种列为优先事项的城市,正在开始实施该计划。收集更好的数据的辛勤工作。68

结论

地方,州和联邦决策者已承诺数十亿美元用于旨在加强贫困地区的经济发展计划。但是,这些计划的针对性常常很差,因此,较富裕的社区却可以获得收益。

尽管各级政府在地方经济发展中都可以发挥作用,但是州决策者被赋予独特的权力来开始解决这一问题,因为州对确定计划的适用范围负有主要责任。为此,政府官员首先需要更好的数据和分析。有关在何处使用基于位置的程序以及谁从中受益的清晰信息,对于定期更新和改革程序的工作至关重要。

但是,基于地域的计划也比不适当的地理定位有更深的问题。通常,他们使用的策略不能解决许多障碍,这些障碍可以阻止陷入困境的地区吸引投资或阻止居民填补现有工作。最终,为了有效地解决集中的失业和贫困问题,各国必须对基于地方的财政刺激措施的作用和性质进行广泛的重新考虑,这些措施优先考虑为生活在困境中的家庭扩大经济机会。

附录:主要的基于场所的程序的描述

社区发展整体拨款

美国住房和城市发展部(HUD)每年通过社区发展整体拨款计划向市县政府提供数十亿美元的资金。地方政府必须使用该计划来实现三个主要目标:战胜疾病,帮助中低收入人群以及满足社区中迫切的公共卫生和福利需求。但是,这些目标足够笼统,以至于当地可以将CDBG资金用于多种目的,例如帮助房主装修房屋,建造无家可归者的住房或向企业提供贷款。

HUD分两期分配CDBG资金。计划总支出的大约70%直接流向较大的城市和市区县。对于所谓的“应享权利社区”,因为它们自动符合该计划的资格,因此根据贫困率,人口规模和增长率以及住房拥挤等指标,根据评估“社区需求”的公式分配资金。

CDBG其余30%的支出直接用于州政府,州政府作为中介机构,将资金分配给没有自动资格的较小城市和县。联邦政府给予各州广泛的自由裁量权,以决定哪些地区将获得资金以及出于何种目的。州通常使用竞争性申请流程,将CDBG资金奖励给地方政府评分最高的项目。

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企业专区

大多数州都制定了向位于指定地区或在指定地区扩展的公司提供税收减免的计划。这些“企业专区”计划的运作方式因州而异,但许多遵循大致相同的框架。

通常,州法律制定了旨在将区域限制为受灾区域的标准。这些标准经常涉及定量标准,包括失业率和贫困率,人均收入和人口增长,有时还涉及一些更主观的措施,例如“普遍困扰”。通常,地方政府必须提交具有指定为企业区域标准的区域的申请。州官员审查申请,并可以酌情选择批准哪些申请。每个区域的大小因州而异,州法律通常规定了最小或最大。

一旦将区域指定为企业区域,在该区域中定位或雇用的企业就可以获得各种州和地方税的减免,通常包括收入税,财产税和营业税。这些好处可能仅限于特定行业的企业,而且休息时间的长短通常与公司的活动有关。例如,公司可能会为其雇用的每个工人获得税收抵免。一些计划为从特定人群中雇用的公司提供额外的利益,包括区域居民或努力获得就业的团体,例如以前被监禁的人。

州法律通常会规定某个地区的企业区状态在一定年限后到期,但是地方官员通常可以选择申请延期。

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创造就业和投资税收抵免

大多数州为选择企业提供税收抵免,以换取创造就业机会或进行资本投资(例如建设新设施)的交换。信用如何运作的细节因州而异,但是许多计划都有一些共同点。它们通常涉及公司与国家之间的多年绩效协议,信用额度与增加的工作数量或资本投资成本相关。通常,这些计划旨在鼓励企业创造高质量的工作。例如,企业可能会因创造更高薪水的工作而获得较大的积分,或者他们可能不会因薪水低于一定金额的工作而获得积分。

州通常仅将这些程序提供给在国内或国际上销售其产品的公司(例如制造商),或者仅用于可以帮助州经济增长的活动(例如设置公司总部)。

通常,企业可以在该州的任何地方获得投资税收抵免,但是许多计划都包括了一些条款,试图将更多的活动引向困境中的地方。这种地理定位采用多种形式。一些计划放宽了对位于贫困地区的公司的资格要求,例如,允许企业创造比其他地方更少的工作。其他公司则在困难地区提供了更大的收益,例如增加了公司为每个创造的工作而获得的信誉。其他创造就业机会和投资税收抵免不针对贫困地区,也没有针对地域的规定。相反,这些激励措施旨在鼓励全州的经济发展。

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低收入住房税收抵免

联邦低收入住房税收抵免政策为开发商提供了激励措施,以建造或翻修经济适用房。根据收费的租金和租户的收入水平,在全国范围内可满足可承受性标准的房地产可获得抵免额。联邦政府向每个州提供公式确定的金额,然后由州住房机构根据自己的规则分配给开发商,通常是通过竞争性选择过程。某些财产,例如由政府发行的债券资助的财产,自动获得不需要州分配的较少慷慨的信贷。

该计划在两种地理区域中提供增强的收益:合格的人口普查区域(QCT)和困难发展区域(DDA)。 QCT是具有高贫困率或许多居民的收入低于区域中位数的人口普查区,而DDA是建筑成本相对于中位数收入较高的地方,这可能会使许多居民的住房价格昂贵。在非大都市地区,DDA通常涵盖整个县,而在大都市地区,其边界遵循较小的地理标志(称为邮政编码制表地区)。联邦政府定义了QCT和DDA,但各州有权自行决定在分配信贷时优先考虑这些领域的程度。州还可以通过其他地理定位来补充QCT和DDA,例如向在具有高质量学校的地区建造的开发商提供优惠。

十几个州还建立了自己的经济适用房税收抵免。这些计划通常背负联邦信贷,为符合联邦计划资格的项目提供额外的州税收减免。

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新市场税收抵免

国会在2000年创建了新的市场税收抵免(NMTC),以鼓励在困境中的人口普查领域进行商业和房地产投资。每年,美国财政部内的一个机构“社区发展金融机构基金”都使用竞争性申请程序将税收抵免分配给社区发展实体(CDE),社区发展实体是专门为利用该计划而组建的公司和合伙企业。然后,CDE将信用额出售给投资者,以换取CDE在合格条件下用于投资企业和非营利组织的资金。联邦立法者认为CDE系统是允许市场力量决定该计划将支持哪些投资的一种方式。

与其他几个联邦地方性举措不同,州政府在针对NMTC方面没有任何作用。取而代之的是,该计划使用诸如高贫困或低家庭收入之类的定量求救手段来确定合格的地区。该法律还包括允许更多农村地区符合条件的规定。例如,人口少的地区享有更宽松的资格标准。最后,如果CDE将投资定向到服务或雇用低收入个人或团体的企业和非营利组织,则较富裕的地区就有资格。

这些不同标准的组合可能使NMTC项目遍布全国大部分地区。但是,在评估信贷申请时,联邦官员通过向计划在严重困境地区投资的CDE(例如贫困率高于30%的地区)投资的CDE奖励积分来促进地理定位。

大约有十二个州建立了自己的新市场激励措施,许多州将其计划与联邦倡议联系起来,例如,向符合联邦法律规定的CDE资格的组织提供信贷。

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机会区

国会根据《减税与就业法案》(2017年联邦重大税收改革)创建了机会区计划。根据该计划,如果个人和企业投资于被指定为机会区的人口普查区,则可以获得资本利得税减免。为了获得这些收益,投资者必须将出售股票或其他资本资产的利润放入“合格的机会基金”中,“合格的机会基金”是作为该计划的一部分而创建的一种新的投资工具,而该工具又可以将这些资源投资于几乎所有区域之一中的商业或房地产项目。

联邦法律为确定哪些普查区符合条件提供了起点,但允许州和地区的州长做出最终决定。根据法律,州长可以选择贫困率高或中位数收入低的区域以及与这些区域相邻的地区。州长必须在2018年3月之前将符合资格标准的地区指定为区域的最多25%(在合格地区少于100个的州中,最多指定25个地区)。为了做出这些决定,各州经常征求企业,企业集团,公众和地方政府官员的意见,许多州还收集和分析了有关该地区的困境程度,对投资者的吸引力或两者的数据。

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税收增量融资

市政当局使用的主要开发工具之一是增税融资。 TIF计划允许地方政府使用指定地理区域中产生的收入(通常来自物业税,但有时来自销售税或其他税)来支付这些地区的开发成本。

地方政府将管辖范围内的区域(从单个房地产开发到几个街区甚至整个社区)指定为TIF区,其资格由州法规决定。大多数州都要求TIF区域“变白”,但是在测量方式上却有所不同。许多州法律至少部分基于定性标准(例如残旧建筑物的存在)来定义疫病。

在地方政府将某个地区指定为TIF地区后,该地区的税收收入将像往常一样继续流向政府库房供一般用途,直到达到该地区TIF之前的收入水平。但是一旦达到该阈值,超出该数字的收入将直接用于该区域内,通常用于开发成本和公共改善。例如,如果市政当局在该地区成为TIF区之前从该地区每年收取1000万美元的财产税收入,那么在该地区成为一个区之后,每年从该地区收取的第一笔1000万美元的财产税收入仍是分配给一般用途,但任何其他收入都重新投资到该地区。根据州法律,地区可能会保持其TIF地位一定年限,或者直到它们收取预定的收入为止。

在许多情况下,政府从未来的TIF收入中借钱,因此他们可以在将其指定为TIF地区后立即开始对该地区进行改进。取得这些贷款的期望是,这些最初的改进将促进该地区的进一步发展,而这反过来又应导致需要增加的收入来偿还借款成本。

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尾注

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  24. C.Wheeler(新泽西州社区事务部首席数据官),于2019年7月31日接受Pew慈善信托基金会的采访。
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盖蒂
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哪些因素会影响企业奖励的有效性?

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全国各地的政策制定者使用经济发展激励措施,例如税收抵免和免税政策,以鼓励公司在其州或社区中定位或扩展,最终目的是提高当地居民的就业前景和收入。

经济发展税收优惠
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经济发展激励措施:如何衡量结果

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每年,各州在经济发展激励措施上合计花费数十亿美元。他们值得吗?答案是'总是很明显。通过提出关键问题,各州可以评估激励计划并提供决策者所需的证据。

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州策略,以帮助企业启动和扩展

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当企业在无效的监管流程上花费过多时间或金钱,或者由于企业不了解如何遵守规则而导致新的商业项目被推迟时,州政府可能会破坏投资和创造就业机会。为了应对这一挑战,国家决策者可以专注于两种类型的改革。

国家税收优惠
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改善工作和增长的税收优惠

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税收优惠&-包括抵免额,免税额和扣除额&是国家用来创造就业机会,吸引新企业并增强经济实力的主要工具之一。激励措施也是主要的预算承诺,每年总计使各州损失数十亿美元。鉴于这种重要性,全国各地的决策者越来越多地要求提供有关税收优惠措施结果的高质量信息。

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降低预算风险
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降低预算风险

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在许多情况下,特定的州税收激励计划的成本迅速而出乎意料地增加了数千万美元。结果,立法者被迫在增加税收和削减开支之间做出艰难的选择,以保持预算平衡。